Université de Sherbrooke Lettres et sciences humaines École de politique appliquée

11 décembre 2018

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ORDONNANCE SUR LE DIFFÉREND FRONTALIER BURKINA FASO/MALI



Date: 10 janvier 1986

Des affrontements éclatent à la frontière entre le Burkina Faso et le Mali, après que le Burkina Faso ait tenté de tenir un recensement dans la bande frontalière d'Agacher, une zone disputée par les deux pays. Les combats réactualisent un conflit vieux de deux décennies qui se réglera après une guerre de 5 jours. Le conflit territorial est finalement réglé en janvier 1986 alors que la Cour internationale de justice de La Haye demande aux deux parties de respecter le statut quo administratif qui prévalait avant le début du conflit.

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La Chambre constituée par la Cour internationale de Justice pour connaître de l'affaire susmentionnée,

Ainsi composée,

Après délibéré,

Vu les articles 41 et 48 du Statut de la Cour,

Vu les articles 73, 74, 75 et 90 de son Réglement,

Vu le compromis daté du 16 septembre 1983 et notifié conjointement au Greffe de la Cour le 20 octobre 1983, par lequel les Gouvernements de la République de Haute-Volta (aujourd'hui Burkina Faso) et de la République du Mali sont convenus de soumettre à une chambre de la Cour un différend concernant la délimitation de leur frontière commune.

Vu l'ordonnance du 3 avril 1985 par laquelle la Cour a décidé d'accéder à la demande des deux gouvernements et a constitué la présente Chambre pour connaître de l'affaire,

Rend l'ordonnance suivante

1. Considérant que, dans les derniers jours de l'année 1985, de graves incidents ont opposé les forces armées du Burkina Faso et du Mali dans la région frontière entre les deux pays, mais que, grâce aux efforts de médiation de divers Etats et organisations régionales, un accord de cessez-le-feu a pu rapidement être conclu ;

2. Considérant que, le 30 décembre 1985, le coagent du Burkina Faso a fait savoir, téléphoniquement puis par télégramme envoyé au Greffier le même jour, qu'il saisissait la Cour d'une demande en indication de mesures conservatoires ; que le coagent du Mali, immédiatement informé par téléphone, a indiqué pour sa part qu'il avait envoyé une lettre suggérant l'adoption de mesures conservatoires par la Chambre ;

3. Considérant que des copies de la demande du Burkina Faso et de la lettre du Mali sont parvenues au Greffe le 2 janvier 1986 ; que les originaux, datés respectivement du 30 et du 27 décembre 1985 ont été reçus au Greffe les 2 et 6 janvier 1986 ; que toutes les communications susvisées ont été transmises sans délai à l'autre Partie ;

4. Considérant que la demande formulée par le Burkina Faso est ainsi rédigée :

1) Les Gouvernements du Burkina Faso et de la République du Mali ont soumis à une chambre de la Cour internationale de Justice le différend frontalier entre les deux Etats par compromis du 16 septembre 1983, notifié à la Cour le 20 octobre 1983.

2) Les deux Parties ont présenté leurs mémoires à la Cour dans les six mois suivant l'ordonnance constituant la Chambre. La procédure devant la Chambre est en cours.

3) Le 25 décembre 1985 à 7 heures, les forces armées de la République du Mali ont attaqué le Burkina Faso, arguant des problèmes soulevés par le recensement de la population, alors que l'opération de recensement avait été notifiée par les autorités du Burkina Faso aux autorités maliennes à titre de courtoisie et que ces dernières n'avaient émis aucune objection.

4) Le conflit armé qui oppose les deux Parties constitue une menace pour le règlement judiciaire du différend, règlement pacifique convenu par le compromis du 16 septembre 1983. Aussi, le Gouvernement du Burkina Faso demande-t-il, en application des articles 41 du Statut et 73 du Règlement, l'indication des mesures conservatoires qui s'imposent.

5) Conformément à l'article 73, alinéa 2, du Règlement, le Gouvernement du Burkina Faso indique les conséquences éventuelles du rejet de sa demande. L'issue du conflit armé pourrait créer sur le terrain une situation de fait rendant difficile voire impossible I'application de l'arrêt de la Cour. La destruction d'éléments de preuve lors des hostilités risquerait de fausser le déroulement de la procédure.

6) En conséquence et sans préjuger le fond du différend, le Gouvernement du Burkina Faso demande l'indication des mesures conservatoires suivantes :

Primo : Les Parties retireront leurs forces armées de part et d'autre de la ligne proposée par la sous-commission juridique de la commission de médiation de l'organisation de l'unité africaine le 14 juin 1975.

Secundo : Les Parties s'abstiendront de tout acte ou action sur le terrain qui pourrait empêcher ou entraver l'exécution de l'arrêt rendu par la Chambre de la Cour sur la base des conclusions des Parties.

Tertio: Les Parties s'abstiendront de tout acte ou action qui pourrait entraver la réunion des éléments de preuve dans la présente instance :

5. Considérant que la lettre du Mali, à laquelle était joint le texte d'un communiqué officiel publié le samedi 21 décembre 1985, est conçue en ces termes :

« Sur ordre de mon gouvernement. j'ai l'honneur de vous transmettre, sous ce pli, le texte de la déclaration du Gouvernement du Mali du 21 décembre 1985. Cette déclaration fait état de graves mesures unilatérales prises par le Gouvernement burkinabe dans la zone contestée faisant l'objet de l'instance pendante devant la Chambre de la Cour que vous présidez.

Les troupes burkinabe ont, en effet, occupé les villages de Dioulouna, Kounia, Selba et Douna et y ont hissé le drapeau du Burkina Faso.

Dans ces conditions, je suppose que la Chambre que vous présidez estimera opportun de recourir à l'article 41 du Statut de la Cour : « La Cour a le pouvoir d'indiquer, si elle estime que les circonstances l'exigent, quelles mesures conservatoires du droit de chacun doivent être prises à titre provisoire. »

La procédure prévue a l'article 75 du Règlement paraîtrait particulièrement appropriée en l'espèce :

« 1. La Cour peut à tout moment décider d'examiner d'office si les circonstances de l'affaire exigent l'indication de mesures conservatoires que les parties ou l'une d'elles devraient prendre ou exécuter.

La Chambre de la Cour estimera sans doute opportun. dans ces circonstances, d'inviter le Burkina Faso non seulement à veiller à empêcher tout acte susceptible de préjuger les droits du Mali à I'exécution de l'arrêt que la Chambre de la Cour peut être appelée à rendre au fond, mais aussi à veiller à arrêter tout acte de quelque nature qu'il soit qui pourrait aggraver ou étendre le différend soumis à la Chambre de la Cour.

En conséquence, le Burkina Faso devrait être invité a rapporter les mesures unilatérales prises dans les villages de Dioulouna, Kounia, Selba et Douna et à en retirer les éléments armés et autres qu'il y a introduits.

Tant pour des raisons d'urgence, de souplesse et de plus grande légèreté de la procédure, qu'en vue de dédramatiser la situation. le Gouvernement malien estime. pour sa part, que la procédure par laquelle la Chambre se prononcerait proprio motu serait plus adéquate que celle par laquelle elle serait formellement saisie d'une demande émanant du Gouvernement malien » ;

6. Considérant cependant que, dans une nouvelle lettre datée du 7 janvier 1986 et déposée au Greffe le même jour, le Mali a présenté à son tour une demande formelle en indication de mesures conservatoires dont la teneur est la suivante :

« 1) Par une lettre de son coagent du 27 décembre 1985, le Gouvernement malien attirait l'attention de la Cour sur le fait que dès le 14 décembre 1985 des éléments armés burkinabe avaient investi et occupé les villages frontaliers sous administration malienne.

Dans ces conditions, l'indication de mesures conservatoires. aux termes de l'article 41 du Statut de la Cour, apparaissait comme opportune.

2) Pour sa part, le Gouvernement malien estimait que l'examen d'office par la Cour d'indication de mesures conservatoires, sur base de I'article 75 du Règlement, était approprié vu les circonstances.

3) La présentation, le 30 décembre 1985, par le Burkina Faso d'une requête unilatérale de mesures conservatoires. sur base de l'article 73 du Règlement. rend inopérante la suggestion du Mali d'une procédure par laquelle la Chambre se serait prononcée proprio moru.

4) Dans ces conditions, le Gouvernement du Mali est amené lui aussi à demander à nouveau à la Cour, sur base de l'article 73 du Règlement cette fois, de prendre les mesures conservatoires suivantes :

- inviter chacune des Parties à s'abstenir de tout acte ou action susceptible de préjuger aux droits de l'autre Partie à l'exécution de l'arrêt que la Chambre de la Cour peut être appelée à rendre au fond ;

- inviter chacune des Parties à s'abstenir de tout acte de quelque nature qu'il soit qui pourrait aggraver le différend soumis à la Cour.

5) Aucune question de compétence de la Chambre de la Cour ne se pose en l'occurrence puisque la Cour est saisie du litige par compromis du 16 septembre 1983.

6) Les demandes présentées au paragraphe 4 ci-dessus sont justifiées par les incidents du mois de décembre par lesquels, suite à l'invasion de son territoire le 14 décembre et après avoir essayé en vain, par la voie diplomatique, d'obtenir du Burkina Faso un retrait de ses troupes, le Mali a été obligé, en état de légitime défense, de repousser par la force les troupes burkinabe.

De telles tentatives d'obtenir par la force ce qui fait l'objet même du différend est totalement destructeur de la procédure de règlement pacifique des différends que constitue la saisine de la Cour. La reprise et le déroulement du procès dans la sérénité est de l'intérêt aussi bien d'une bonne justice que des Parties et de leurs peuples.

7) Le Gouvernement du Mali estime qu'il n'y a pas lieu de prendre d'autres mesures conservatoires.

8) En particulier, la demande du Burkina Faso, relative a un retrait des forces sur la ligne proposée par la sous-commission juridique de la commission de médiation de l'OUA, consiste en fait à demander à la Cour de lui octroyer immédiatement ce qui fait l'objet de sa demande contentieuse. Par son objet, une telle demande n'a rien de conservatoire.

Au surplus, cette demande est incompatible avec la déclaration signée par les deux chefs d'Etat du Burkina Faso et du Mali le 31 décembre 1985 par laquelle ils ont arrêté les modalités du cessez-le-feu. La réunion extraordinaire des ministres des affaires étrangères de I'ANAD, à laquelle étaient présents les ministres des affaires étrangères du Burkina Faso et du Mali, s'est mise d'accord pour renvoyer la question du retrait des troupes à une prochaine réunion des chefs d'Etat. Il serait inapproprié que la Cour se prononce sur un aspect du conflit qui fait l'objet d'une entente directe entre les chefs d'Etat des deux Parties dans le cadre de I'ANAD.

9) Quoique le Gouvernement du Mali n'ait aucune opposition de principe à l'idée que les Parties devraient s'abstenir de tout acte ou action qui pourrait entraver la réunion des éléments de preuve dans la présente instance, il n'aperçoit pas ce que cela peut signifier concrètement et s'abstient donc de le reprendre à son compte ;

7. Ayant entendu les observations orales qui ont été présentées à I'audience du 9 janvier 1986 par les représentants suivants : au nom du Burkina Faso, S. Exc. M. Salembere, coagent, MM. Cot et Pellet ; au nom de la République du Mali, S. Exc. M. Diarra, coagent, et M. Salmon ;

8. Ayant noté qu'à l'audience le Burkina Faso a conclu comme suit : (« Le Gouvernement du Burkina Faso et le Conseil national de la révolution prient respectueusement la Chambre de la Cour de bien vouloir indiquer les mesures conservatoires suivantes :

1) Les deux Parties s'abstiendront de tout acte ou action sur le terrain qui pourrait empêcher ou entraver l'exécution de l'arrêt qui sera rendu par la Chambre de la Cour sur la base des conclusions des Parties.

2) Les deux Parties s'abstiendront de tout acte ou action qui pourrait entraver la réunion des éléments de preuve dans la présente instance.

3) Chacune des Parties retirera, si ce n'est déjà fait, ses forces de la zone revendiquée par le Mali telle qu'elle est délimitée par les prétentions énoncées dans leurs mémoires respectifs déposés au Greffe de la Cour le 3 octobre dernier.

4) Chacune des Parties s'abstiendra de tout acte d'administration territoriale au-delà de la ligne retenue en 1975 par la sous-commission juridique de la commission de médiation de l'OUA » ;

9. Ayant noté qu'à l'audience la République du Mali a réitéré les demandes figurant au paragraphe 4 de sa lettre du 7 janvier 1986 citée au paragraphe 6 de la présente ordonnance ;

10. Considérant que, dans la présente espèce, la Chambre, constituée pour connaître du fond de l'affaire à la suite de la notification d'un compromis conclu par les deux Parties, et saisie en outre de leurs demandes parallèles en indication de mesures conservatoires, tient pour manifestement acquise sa compétence pour indiquer de telles mesures ;

11. Considérant qu'aux termes de l'article 41 du Statut la Cour ne peut indiquer de mesures conservatoires que si elle estime que les circonstances l'exigent pour sauvegarder les droits de chacune des Parties ;

12. Considérant les faits qui ont été allégués par les deux gouvernements, tant dans leurs demandes en indication de mesures conservatoires que dans leurs plaidoiries, qui. selon eux, exigent l'indication de mesures conservatoires en l'espèce ;

13. Considérant que le pouvoir d'indiquer des mesures conservatoires conféré à la Cour par l'article 41 du Statut présuppose qu'un préjudice irréparable risque d'être causé aux droits en litige dans une procédure judiciaire et a donc pour objet de sauvegarder le droit de chacune des Parties en attendant que la Cour rende sa décision au fond ;

14. Considérant que la question posée à la Chambre par l'article premier du compromis signé par les Parties le 16 septembre 1983 est la suivante :

« Quel est le tracé de la frontière entre la République de Haute- Volta [Burkina Faso] et la République du Mali dans la zone contestée telle qu'elle est définie ci-aprés ? » et que ladite zone est définie par le même article du compromis comme « constituée par une bande de territoire qui s'étend du secteur Koro (Mali) Djibo (Haute-Volta [Burkina Faso]) jusques et y compris la région du Beli »;

15. Considérant que, dans les mémoires déposés par les deux Parties le 3 octobre 1985, chacune d'elles demande à la Chambre de décider que la frontière en question suive le tracé défini par elle dans ses conclusions ; de sorte que les droits en litige dans la présente instance sont les droits souverains des Parties sur leur territoire de part et d'autre de la frontière telle qu'elle sera définie par l'arrêt que la Chambre est appelée à rendre ;

16. Considérant que les actions armées qui sont à l'origine des demandes en indication de mesures conservatoires dont la Chambre est saisie ont eu lieu à l'intérieur ou à proximité de la zone contestée telle qu'elle est définie par le compromis ;

17. Considérant que. conformément au principe énoncé par la Cour permanente de Justice internationale dans son ordonnance du 3 août 1932 en l'affaire relative au Statut juridique du terriroire du sud-est du Groenland, des incidents susceptibles d'aggraver ou d'étendre le différend ne peuvent en aucun cas et en aucune mesure préjuger l'existence ou la valeur des droits souverains revendiqués par [l'une ou l'autre des Parties] sur le territoire dont il s'agit, à supposer que ces droits soient dûment reconnus par la [Chambre] dans son arrêt futur sur le fond du litige » (C. P.J./. série A/ B no 48. p. 285) ;

18. Considérant que, indépendamment des demandes présentées par les Parties en indication de mesures conservatoires, la Cour ou, par conséquent. la Chambre dispose en vertu de l'article 41 du Statut du pouvoir d'indiquer des mesures conservatoires en vue d'empêcher l'aggravation ou l'extension du différend quand elle estime que les circonstances l'exigent ;

19. Considérant en particulier que, lorsque deux Etats décident. d'un commun accord. de saisir une chambre de la Cour, organe judiciaire principal des Nations Unies. en vue du règlement pacifique d'un différend. conformément aux articles 2. paragraphe 3, et 33 de la Charte des Nations Unies et que par la suite surviennent des incidents qui. non seulement sont susceptibles d'étendre ou d'aggraver le différend. mais comportent un recours à la force inconciliable avec le principe du règlement pacifique des différends internationaux. le pouvoir et le devoir de la Chambre d'indiquer. le cas échéant, des mesures conservatoires contribuant à assurer la bonne administration de la justice ne sauraient faire de doute :

20. Considérant en outre que, d'après les indications fournies par I'une des Parties, des actions armées sur le territoire en litige pourraient entraîner la destruction d'éléments de preuve pertinents aux fins de la décision à rendre par la Chambre ;

21. Considérant que les faits qui sont à l'origine des demandes des deux Parties en indication de mesures conservatoires exposent les personnes et les biens se trouvant dans la zone litigieuse, ainsi que les intérêts des deux Etats dans cette zone, à un risque sérieux de préjudice irréparable ; et qu'en conséquence les circonstances exigent que la Chambre indique les mesures conservatoires appropriées, conformément à l'article 41 du Statut ;

22. Considérant que le Burkina Faso a demandé à la Chambre d'indiquer à titre de mesure conservatoire, entre autres. que « chacune des Parties retirera, si ce n'est déjà fait, ses forces de la zone revendiquée par le Mali telle qu'elle est délimitée par les prétentions énoncées dans leurs mémoires respectifs déposés au Greffe de la Cour le 3 octobre dernier » ;

23. Considérant que le Mali fait valoir que la demande du Burkina Faso relative à un retrait des forces serait incompatible avec la déclaration signée par les deux chefs d'Etat du Burkina Faso et du Mali le 31 décembre 1985 par laquelle ils ont arrêté les modalités du cessez-le-feu ; qu'en effet les ministres des affaires étrangères de l'accord de non-agression et d'assistance en matière de défense (ANAD) ont décidé, au cours de leur réunion extraordinaire tenue le 30 décembre 1985, à Abidjan, et à laquelle étaient présents les ministres des affaires étrangères du Burkina Faso et du Mali, de renvoyer la question du retrait des troupes à une prochaine réunion des chefs d'Etat ; que d'après le Mali il serait donc inapproprié que la Chambre se prononce sur un aspect du conflit qui fait l'objet d'une entente directe entre les chefs d'Etat des deux Parties dans le cadre de I'ANAD ;

24. Considérant que les Etats sont toujours libres de négocier ou de régler certains aspects d'un différend soumis à la Cour ; que cette liberté n'est pas incompatible avec l'exercice de la fonction propre de la Cour ; et que le fait que les deux Parties ont chargé un autre organe de définir les modalités du retrait des troupes ne prive nullement la Chambre des droits et devoirs qui sont les siens dans l'affaire portée devant elle ;

25. Considérant que la Chambre, tout en se félicitant du fait que les Parties ont pu parvenir à un accord prévoyant un cessez-le-feu et ainsi mettre fin aux actions armées qui ont donné lieu aux demandes en indication de mesures conservatoires. ne s'en trouve pas moins confrontée au devoir que lui impose l'article 41 du Statut de rechercher par elle-même quelles mesures conservatoires du droit de chacun doivent être prises à titre provisoire ;

26. Considérant d'ailleurs que les chefs d'Etat des Parties et les ministres des affaires étrangères de I'ANAD n'ont en aucune façon rejeté l'idée d'un retrait des troupes mais ont tout simplement ajourné la question des modalités de ce retrait ;

27. Considérant que les mesures dont la Chambre envisage l'indication, en vue d'éliminer le risque de toute action future tendant à aggraver ou à étendre le différend, devraient nécessairement inclure le retrait des troupes des deux Parties sur des positions telles qu'il ne se produise plus d'incident fâcheux ; mais que le choix de telles positions requerrait une connaissance du cadre géographique et stratégique du conflit que la Chambre ne possède pas, et dont en toute probabilité elle ne pourrait disposer sans procéder à une expertise ; que dans ces circonstances la Chambre, tout en restant saisie de la question, note que les chefs d'Etat, agissant dans le cadre de I'ANAD, doivent prochainement définir avec précision les modalités du retrait des troupes que la Chambre croit devoir indiquer comme mesure conservatoire ;

28. Considérant que le Burkina Faso a d'autre part demandé a la Chambre d'indiquer que « chacune des Parties s'abstiendra de tout acte d'administration territoriale au-delà de la ligne retenue en 1975 par la sous-commission juridique de la commission de médiation de l'OUA » ;

considérant cependant que le Mali a fait valoir que la ligne en question correspondrait, pour partie ou en totalité, à la frontière telle qu'elle résulterait des conclusions du Burkina Faso énoncées dans son mémoire du 3 octobre 1985 :

29. considérant que, en ce qui concerne l'administration du territoire contesté, la Chambre n'estime pas, au stade des mesures conservatoires, pouvoir modifier la situation antérieure aux actions armées qui ont conduit au dépôt des demandes des Parties ; et qu'il convient en tout état de cause de ne pas préjuger à cet égard l'existence d'une ligne quelconque ;

30. Considérant que la décision rendue en la présente procédure ne doit préjuger aucune question relative au fond de l'affaire portée devant la Chambre, et qu'elle doit laisser intacts les droits des Parties a cet égard ;

31. Considérant que la Chambre doit indiquer maintenant les mesures qu'elle estime nécessaires en la présente espèce ;

32. En conséquence, à l'unanimité,

1. Indique à titre provisoire, en attendant son arrêt définitif dans I'instance introduite le 20 octobre 1983 par la notification du compromis entre le Gouvernement de la République de Haute-Volta (aujourd'hui Burkina Faso) et le Gouvernement de la République du Mali signé le 16 septembre 1983 et portant sur le différend frontalier entre les deux Etats, les mesures conservatoires suivantes, tendant à ce que :

A. Le Gouvernement du Burkina Faso et le Gouvernement de la République du Mali veillent l'un et l'autre a éviter tout acte qui risquerait d'aggraver ou d'étendre le différend dont la Chambre est saisie ou de porter atteinte au droit de l'autre Partie à obtenir l'exécution de tout arrêt que la Chambre pourrait rendre en I'affaire ;

B. Les deux gouvernements s'abstiennent de tout acte qui risquerait d'entraver la réunion des éléments de preuve nécessaires à la présente instance ;

C. Les deux gouvernements continuent a respecter le cessez-le-feu institué par accord entre les deux chefs d'Etat le 31 décembre 1985 ;

3. Les deux gouvernements retirent leurs forces armées sur des positions ou à l'intérieur des lignes qui seront, dans les vingt jours suivant le prononcé de la présente ordonnance, déterminées par accord entre lesdits gouvernements, étant entendu que les modalités du retrait des troupes seront fixées par ledit accord et que, à défaut d'un tel accord, la Chambre indiquera elle-même ces modalités par voie d'ordonnance ;

E. En ce qui concerne l'administration du territoire contesté. la situation antérieure aux actions armées qui sont à l'origine des demandes en indication de mesures conservatoires ne soit pas modifiée ;

2. Invite les agents des Parties à notifier sans délai au Greffier tout accord visé au point 1 D ci-dessus qui serait conclu entre leurs gouvernements :

3. Décide que, jusqu'à ce que la Chambre rende son arrêt définitif en l'espèce, et sans préjudice de l'application de l'article 76 du Règlement, elle demeurera saisie des questions qui font l'objet de la présente ordonnance. Fait en français et en anglais, le texte français faisant foi, au palais de la Paix, à La Haye, le dix janvier mil neuf cent quatre-vingt-six, en quatre exemplaires. dont l'un restera déposé aux archives de la Cour et dont les autres seront transmis respectivement au Gouvernement du Burkina Faso, au Gouvernement de la République du Mali et au Secrétaire général de l'organisation des Nations Unies pour transmission au Conseil de sécurité.

Le président de la Chambre,

(Signé) Mohammed BEDJAOUI.

Le Greffier,

(Signé) Santiago TORRES BERNARDEZ.


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